martes, 23 de octubre de 2012

Sobre la inclusión del Principio de Culpabilidad en nuestro Derecho Administrativo Sancionador

Giancarlo TORRES TOLEDO[1]
El principio de culpabilidad no está identificado en los principios señalados en el artículo 230 de la LPAG, lo cual puede generar la suspicaz reacción de pensar que dicho principio no forma parte de nuestro ordenamiento jurídico y que, en consecuencia, no puede ser invocado en la praxis jurídica.
GUZMAN NAPURI ha dicho que en nuestro ordenamiento jurídico sólo se admite la posibilidad de un régimen de responsabilidad objetivo en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador[2], toda vez que:
a)      La única referencia a un criterio subjetivo se encuentra en la intencionalidad como criterio de graduación de las sanciones administrativas (230.3 LPAG), y no en la determinación de la infracción administrativa.
Cierta doctrina se ha encargado de señalar que el principio de culpabilidad como elemento caracterizador de un régimen subjetivo, se encuentra en diferentes momentos, tanto en la determinación de la infracción como en la cuantificación de la sanción[3].
GUZMAN obvia la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional que reconoce la vigencia del principio de culpabilidad en los siguientes términos:
Los principios de culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre otros, constituyen principios básicos del derecho sancionador, que no sólo se aplican en el ámbito del derecho penal, sino también en el del derecho administrativo sancionador[4].
b)      No corresponde aplicar el principio de culpabilidad porque éste es propio del Derecho Penal, el cual no tiene la misma identidad que el Derecho Administrativo Sancionador. Lo dicho se corroboraría al observar que la aplicación de los principios del Derecho Penal no se aplican de la misma manera que los principios del Derecho Administrativo Sancionador.
Agrega dicho autor que la infracción administrativa implica violar normas administrativas que comprenden deberes de cuidado, por lo que la única manera de eximirse es a través de la ruptura del nexo causal. Asimismo, señala que la función jurisdiccional es diferente a la función administrativa.
Dicha afirmación genera sorpresa, ya que si bien ha existido un arduo debate doctrinal en torno a la relación entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador, mayoritariamente se reconoce la identidad de los fundamentos, toda vez que ambos se sustentan en el único ius puniendi del Estado. Incluso, se ha señalado que “en estos momentos su aplicación (principio de culpabilidad) no presenta dudas”[5]. Lo dicho es respaldado, incluso, por la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional.
Como señala SANZ RUBIALES y GÓMEZ TOMILLO, los elementos de la culpabilidad son: la personalidad de las penas (no se puede imputar a una persona los hechos de terceros), la responsabilidad de los hechos (se responde por los daños que son consecuencia de un hecho), el dolo y culpa, y la atribuibilidad[6]. Así, se ha definido a la culpabilidad como el juicio de reproche por no haber actuado de otra manera cuando existió dicha posibilidad[7].
Como ya señalamos, el Tribunal Constitucional reconoce a través de reiterada jurisprudencia la inclusión del principio de culpabilidad en nuestro Derecho Administrativo Sancionador, constituyendo el mismo un límite para las Administraciones Públicas y una garantía para los administrados. Sin embargo, también el Tribunal del OSCE se ha pronunciado en el mismo sentido.
En la Resolución N° 2839-2009-TC-S3, se resolvió en segunda instancia administrativa la impugnación contra un acto que sancionaba a un postor por no verificar la veracidad de los documentos presentados por un trabajador. El Tribunal concluyó que el empleador no fue diligente, toda vez que tenía la posibilidad (y el deber) de controlar la información, por lo que al no actuar diligentemente se le debe imponer la sanción respectiva. En sentido contrario, se puede deducir que en caso el empleador hubiese actuado diligentemente se podría eximir de la culpabilidad. Como se darán cuenta, ésta es una primera clarinada de alerta acerca de la admisión de la responsabilidad subjetiva en el régimen sancionador de las contrataciones con el Estado en el Perú.
En la Resolución N° 2025-2010-TC-S3, el Tribunal declaró fundada la apelación de un postor contra el acto que imponía una sanción de multa e inhabilitación. La decisión del Tribunal se sustentó en que resultaba fuera del ámbito de diligencia exigible a los administrados el esperar que estos verificaran la veracidad de la documentación alcanzada por una entidad pública.
Al respecto, se ha dicho en doctrina que los fundamentos que justifican el principio de culpabilidad en el derecho administrativo sancionador son los conceptos de diligencia exigible y buena fe. En consecuencia, nadie podrá ser sancionado en caso de haber observado dichos criterios en cuanto les sea exigible[8].
Son esclarecedoras las palabras de BACA ONETO sobre la vigencia del principio de culpabilidad, y el Derecho Administrativo Sancionador, en nuestro ordenamiento jurídico:en el Derecho administrativo sancionador la regla general es que para poder sancionar se requiere culpabilidad entendida no sólo como responsabilidad por el hecho y como el principio de personalidad de las penas, sino también como exigencia de dolo o (como regla general) de culpa. Excepcionalmente sólo será posible sancionar objetivamente cuando estemos ante infracciones sancionadas por «peligro hipotético», que penalmente no podrían ser castigadas”[9].
En conclusión, se puede decir que en el Perú sí existe una responsabilidad subjetiva en el Derecho Administrativo Sancionador y que ésta constituye la regla. Así lo corrobora la reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, del Tribunal del OSCE y un sector de la doctrina nacional que va en aumento.





[1] Alumno de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Miembro del Taller de Derecho Administrativo Eduardo Laferriere (TADAEL).
[2] GUZMAN NAPURI, Cristian. La nulidad de oficio de los actos administrativos según las modificaciones introducidas por el Decreto Legislativo 1029. En: Manual de actualización administrativa. Gaceta Jurídica. 1ra edición. Lima, 2009.
[3] FERNÁNDEZ DE GATTA SÁNCHEZ, Dionisio. La potestad sancionadora de la Administración en el ámbito de los bienes públicos, Revista Documentación Administrativa, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, N° 282- 283, p. 487.
[4] EXP. N.° 2050-2002-AA/TC, fundamento 8. Ver también: EXP. N.° 2192-2004-AA /TC, EXP. N. º 2868-2004-AA/TC, EXP. N° 8495-2006-AA/TC y EXP. N° 010-2002-AI/TC.
[5] CUETO PEREZ, Miriam. “Los principios de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas. Tipicidad y responsabilidad”, Revista Documentación Administrativa, Instituto Nacional de Administración Pública, Madrid, N° 280- 281, p. 107.
[6] SANZ RUBIALES, Iñigo y Manual GÓMEZ TOMILLO, Derecho Administrativo Sancionador, Parte general. Teoría general y práctica del Derecho penal administrativo, Aranzadi, Pamplona, 2008, p. 305.
[7] BACA ONETO, Víctor. ¿Responsabilidad subjetiva u objetiva en materia sancionadora?” Una propuesta de respuesta a partir del ordenamiento peruano”, Ponencia presentada en el IV Congreso Internacional de Derecho administrativo realizado en Mendoza, Argentina, los días 15, 16 y 17 de septiembre de 2010, http://www.mpfn.gob.pe/escuela/contenido/actividades/docs/2271_responsabilidad_subjetiva_u_objetiva_en_materia_sancionadora.pdf, p. 8.
[8] VARGAS LOPEZ, Karen. Principios del procedimiento administrativo sancionador, Revista Jurídica de Seguridad Social, No.14, San José – Costa Rica, junio de 2008, pp. 61 y 62.
[9] BACA ONETO, Víctor. Ob. Cit, p. 14.

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