domingo, 18 de marzo de 2012

Reflexiones sobre el Objeto del Proceso Contencioso Administrativo (PCA)

Por: Giancarlo TORRES TOLEDO[1].

Como consecuencia de la revolución francesa y la reformulación del Principio de Separación de Poderes de Locke por parte de Rousseau se arribó a la idea de que al ser la Administración autónoma y únicamente ejecutora de las leyes, ésta era irresponsable por las decisiones de la voluntad general[2]. Posteriormente, los revolucionarios se dieron cuenta que “la legalidad de la actuación administrativa no podía estar completa sin la posibilidad de que los particulares pudiesen cuestionar la aplicación de la ley”[3].

Así, se ve que el origen más remoto del contencioso administrativo se encuentra cuando “la Convención jacobina reconoce, debido a la ausencia de vías judiciales de tutela, el derecho de los ciudadanos a plantear queja ante el Comité de Salvación Nacional contra las medidas administrativas que pudiesen desconocer sus derechos”[4]. Posteriormente, debido a las disputas entre el Poder Judicial (trinchera de la nobleza conservadora y opositora de los fines revolucionarios) y la Administración Pública, y al artículo 52 de la Constitución del año VIII se ve la necesidad de crear un Conseil d´Etat donde además de las garantías necesarias (sujeción a la ley y respeto de derechos de los ciudadanos) se observan otras particularidades: presunción de validez de las decisiones, falta de independencia (la Administración defiende el interés general), los ciudadanos no tienen un derecho subjetivo (a lo más tendrán un interés) y se niega la ejecutoriedad judicial a los fallos[5].

Las peculiaridades resultan interesantes pero discutibles en el contexto actual donde se ha reformulado el papel de la Administración Pública y se ha dejado de lado los fines de la Revolución que tanto inspiraron los alcances de la formulación inicial. Es en ese sentido en el que cabe señalar que hoy el proceso contencioso administrativo si bien es independiente del proceso civil o los procesos constitucionales  (con los que hay una alternatividad) se rige por los mismos principios que los procesos civiles pues constituye también parte de la función jurisdiccional contemplada en el artículo 139 de la Constitución. Así, se observa que hoy el proceso contenciosos administrativo  es un medio ordinario de control jurisdiccional de la actuación de la Administración Pública sujeta a Derecho Administrativo[6]. Y decimos “sujeta a Derecho Administrativo” porque “el objeto del Proceso Contenciosos Administrativo es la pretensión procesal administrativa en la medida que su contenido específico vienen delimitado por el Derecho Administrativo”[7].

Como ya adelantamos, el objeto del Proceso Contencioso Administrativo es la pretensión procesal administrativa, pero ¿Qué implica esa pretensión? ¿Implica que sólo se puede cuestionar los actos administrativos o también las demás actuaciones administrativas también? Pues, siendo consecuentes con la doble finalidad del Proceso Contenciosos Administrativo (satisfacer pretensiones procesales y controlar jurisdiccionalmente la actuación de la Administración Pública) cabe señalar que la decisión del legislador al regular este proceso no se limitó a reconocerle un carácter meramente revisor, casatorio o nomofiláctico; se le reconoce como un Proceso Subjetivo pues “ya no solo se puede reaccionar contra un acto administrativo, sino que también se puede reaccionar directamente contra la actividad constitutiva de vía de de hecho y contra la inactividad material de la Administración Pública”[8]. Cabe señalar que nuestro Proceso Contencioso Administrativo (igual que nuestra fuente española) sigue teniendo un carácter revisor, sin que, por tanto, se haya admitidito un sistema plenamente subjetivo como el desarrollado en Alemania[9].

Huapaya Tapia nos explica el por qué los alemanes sí tienen un sistema plenamente subjetivo y nosotros no en los siguientes términos: “El sistema alemán no conoce una lista de actuaciones impugnables, en la medida que consideran más importante el estudio de las relaciones jurídico administrativas antes que centrarse en los vehículos que las contienen… esa regulación calza en un sistema jurídico administrativo tan avanzado como es el alemán, en el cual no se rigen por el criterio de la actuación impugnable, sino por la necesidad de tutela jurídica (Rechtsbedürfnis)”[10].

En el Perú tenemos lo que Huapaya llama sistema de lista atenuada pues el artículo 4 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo (LPCA) reconoce una clausula general de control universal de las actuaciones administrativas, para luego, establecer un catálogo no taxativo de actuaciones administrativas impugnables[11]. Esto significa que los administrados tienen posibilidad de cuestionar los actos administrativos y demás actuaciones de la Administración Pública, lo cual se condice con los elementos que constituyen la pretensión como objeto del PCA: petitum (pedido concreto de tutela jurisdiccional) y causa petendi (fundamentos de hecho y derecho que sustentan la pretensión)[12].

Para abordar las pretensiones del PCA es menester señalar qué actuaciones son impugnables[13]. Es menester porque, como ya dijimos las pretensiones específicas se plantean contra actuaciones específicas[14].  Cabe señalar que la doctrina se ha manifestado en señal de reclamo por la exclusión de la pretensión indemnizatoria por daños y perjuicios[15]. En realidad, éste tema es materia de amplio estudio porque toca u punto neurálgico del Derecho Administrativo: la Garantía Patrimonial de los administrados o la Responsabilidad Patrimonial de la Administración Pública, tema que es materia de la tesis en la que estamos trabajando para obtener el título de abogado.

Lamentablemente, el presente ensayo aborda un tópico fundamental y muy rico del la Doctrina del Derecho Administrativo, razón por la cual resulta imposible ahondar aquí en las particularidades del mismo, limitándonos a unas breves reflexiones para entender un poco mejor el origen revolucionario del límite objetivo a la actuación de la Administración Pública, su devenir histórico  y su regulación contemporánea en los distintos sistemas jurídicos que han servido de inspiración a  nuestros legisladores.


[1] Alumno de 6° año de Derecho en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Miembro activo del Taller de Derecho Administrativo Eduardo Laferriere (TADAEL).
[2] HERRERA GUERRA, Carlos Augusto. “El Derecho Administrativo. La lengua de los derechos en la relación jurídico pública o El limite objetivo a la acción del gobernante”. Instituto Peruano de Estudios sobre Administración Publica y el Estado. 1° Edición. Lima, 2005. p. 41.
[3] HERRERA GUERRA, Carlos. Ob, cit. p. 41.
[4] Ibídem, p. 42.
[5] Ibídem, pp. 43 y 44.
[6] HUAPAYA TAPIA, Ramón. “El Objeto del Proceso Contencioso Administrativo en la Ley N° 27584”. En: Derecho Administrativo: Asociación Peruana de Derecho Administrativo. Jurista Editores. Lima, 2004. p. 281.
[7] HUAPAYA TAPIA, Ramón. Ob, cit. p. 286.
[8] BACA ONETO, Víctor Sebastián. “”Las Pretensiones en el Proceso Contencioso Administrativo”. En: VILELA CARBAJAL, Karla (Coordinadora). “Teoría de la Impugnación”. Palestra. 1° edición. Lima, 2009, p. 110.
[9] BACA ONETO, Víctor Sebastián. Ob, cit. p. 112.
[10] HUAPAYA TAPIA, Ramón. Ob, cit. pp. 288-289.
[11] HUAPAYA TAPIA, Ramón. Ob, cit. p. 289.
[12] PRIORI POSADA, Giovanni. “Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo”. Ara Editores. Lima, 2006, p. 115 y 116.
[13] Artículo 4 de la LPCA.- Actuaciones impugnables
Conforme a las previsiones de la presente Ley y cumpliendo los requisitos expresamente aplicables a cada caso, procede la demanda contra toda actuación realizada en ejercicio de potestades administrativas.
Son impugnables en este proceso las siguientes actuaciones administrativas:
1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.
2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la administración pública.
3. La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.
4. La actuación material de ejecución de actos administrativos que transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico.
5. Las actuaciones u omisiones de la administración pública respecto de la validez, eficacia, ejecución o interpretación de los contratos de la administración pública, con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la controversia.
6. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administración pública.
[14] Artículo 5 de la LPCA.- Pretensiones
                En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente:
                1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.
                2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines.
                3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo.
                4. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme.
[15] PRIORI POSADA, Giovanni. Ob, cit. p. 121.